CLIKKA SULL'IMMAGINE PER INGRANDIRLANasce la figura del Prefetto nell' Italia unita
di Enrico Gustapane
L’importanza del prefetto durante il periodo liberale emerge dalle definizioni che i giuristi di quel periodo diedero dell’istituto. Giuseppe Saredo affermò: "Ogni prefetto è un ministro nella provincia che governa"(1), Teodosio Marchi aggiunse: "Se si ha però riguardo al fatto che la legge concede al prefetto ciò che non concede al ministro, che gli concede cioè di fare in caso di urgenza i provvedimenti che crede indispensabili nei diversi rami di servizio (articolo 3 della legge comunale e provinciale del 1865), si sarebbe tentati a concludere che un prefetto è nella provincia qualcosa di più di un ministro nello Stato" (2). Gli storici concordano con la valutazione dei giuristi, Gaetano Salvemini definì, infatti, il periodo liberale "prefettocrazia" (3). Durante il periodo liberale, era frequente la nomina a prefetto di personalità politiche di primo piano: Alfonso La Marmora fu prefetto di Napoli; Luigi Torelli, ministro dell’agricoltura nel 1864-1865, resse le prefetture di Bergamo, Pisa, Palermo, Venezia; Giuseppe Gadda, ministro dei lavori pubblici nel 1869-1873, fu prefetto di Foggia, Perugia, Padova, Roma; il marchese di Rudinì, ministro dell’interno nel 1869 e presidente del consiglio dei ministri nel 1891-1892 e nel 1896-1898, fu prefetto di Napoli; Guglielmo Capitelli, già sindaco di Napoli, fu prefetto di Bologna e dell’Aquila; il marchese Alessandro Guiccioli, già deputato e sindaco di Roma, fu prefetto di Firenze e di Torino. L’atto di nascita del prefetto italiano è il regio decreto 9 ottobre 1861 n. 250 il quale dispose che i governatori delle province assumessero il titolo di prefetto, gli intendenti di circondario quello di sottoprefetto e i consiglieri di governo quello di consiglieri di prefettura. Nel nuovo regno, fu ripristinato il titolo attribuito, durante il dominio francese nella Penisola, ai rappresentanti periferici del Governo preferendolo a quello di "governatore" adoperato dalla legge comunale e provinciale piemontese 23 ottobre 1859 n. 3702. Il titolo di prefetto fu prescelto perché il ricordo dei prefetti del periodo napoleonico era associato all’unico esempio di amministrazione moderna che l’Italia avesse sperimentato (4). Le funzioni del prefetto furono disciplinate dall’articolo 3 della legge comunale e provinciale 20 marzo 1865 n. 2248 allegato A che è opportuno riportare perché le disposizioni fondamentali sull’istituto prefettizio sono rimaste quasi immutate fino ad oggi: Articolo 3 legge 20 marzo 1865 n. 2248 Allegato A
"Il prefetto rappresenta il potere esecutivo in tutta la provincia;
Esercita le attribuzioni a lui demandate dalle leggi, e veglia sul mantenimento dei diritti dell’autorità amministrativa elevando ove occorra i conflitti di giurisdizione secondo la legge 20 novembre 1859 n. 3780;
Provvede alla pubblicazione ed alla esecuzione delle leggi;
Veglia sull’andamento di tutte le pubbliche amministrazioni, ed in caso d’urgenza fa i provvedimenti che crede indispensabili nei diversi rami del servizio;
Sopraintende alla pubblica sicurezza, ha il diritto di disporre della forza pubblica, e di richiedere la forza armata;
Dipende dal Ministro dell’interno, e ne eseguisce le istruzioni".
La funzione fondamentale del prefetto è quella di rappresentare il potere esecutivo, in altre parole il Governo nel suo insieme, nella provincia: è questa la pietra angolare dell’istituto sulla quale si fonda il conferimento di innumerevoli attribuzioni. Nel periodo liberale non vi fu legge riguardante l’amministrazione periferica dello Stato che non chiamasse in causa il prefetto (5). I compiti più importanti del prefetto durante il periodo liberale furono il controllo degli enti locali (6) e la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica. Il prefetto era nominato con decreto reale, su deliberazione del consiglio dei ministri adottata sulla proposta del ministro dell’interno, con lo stesso procedimento era traslocato da una sede all’altra. Il Governo aveva la più ampia discrezionalità nella scelta dei prefetti, nessun requisito era prescritto per la nomina. La stessa discrezionalità aveva il Governo nel trasferire i prefetti da una sede all’altra o nel destituirli. La scelta dei prefetti avvenne, fino alla fine del secolo, nominando, specialmente nelle Città più importanti, eminenti uomini politici, donde la denominazione "prefetti politici" e, nelle sedi minori, funzionari provenienti dalla carriera prefettizia, cioè consiglieri di prefettura o sottoprefetti, denominati "prefetti amministrativi o di carriera". Dagli inizi del secolo XX, la scelta cadde prevalentemente sui funzionari della carriera prefettizia (7). I prefetti "politici" e quelli "amministrativi" furono però un corpo omogeneo perché non si avvertono, nell’esercizio delle funzioni, differenze fra le due categorie in relazione alla provenienza. Il criterio di nomina corrispondeva alla concezione del prefetto, considerato un amministratore piuttosto che un funzionario, Vittorio Emanuele Orlando mise in evidenza come il sistema misto nella scelta dei prefetti fosse giustificato perché "la qualità di prefetto, specialmente nelle grandi città, non richiede solo attitudini strettamente burocratiche, ma una mente vasta e direttiva, capace di intendere e di risolvere questioni d’indole piuttosto politica che amministrativa" (8). Lo Stato liberale volle dare ai cittadini un’immagine solenne delle nuove istituzioni perciò le prefetture, specialmente quelle delle capitali degli Stati preunitari, furono sistemate in importanti palazzi storici che assunsero la denominazione di "palazzo del Governo". Le sedi delle prefetture e gli alloggi prefettizi, il cui mantenimento fu posto a carico della Provincia, furono arredati signorilmente e anche le sedi delle sottoprefetture e l’alloggio di servizio dei sottoprefetti nei capoluoghi di circondario furono convenientemente ammobiliati. Il regolamento per l’esecuzione della legge comunale e provinciale precisava, al riguardo, che per i locali e la mobilia degli alloggi dei prefetti e sottoprefetti doveva tenersi conto del grado e dell’importanza dei funzionari chiamati a farne uso e del "decoro voluto per la città in cui risiedono", ma che si doveva, allo stesso tempo, "non abbondare soverchiamente nella provvista di oggetti di puro lusso"(articoli 89-94 regolamento esecuzione legge comunale e provinciale approvato con R.D. 8 giugno 1865 e più dettagliatamente R.D. 12 febbraio 1911 n. 297 allegato n. 3, rimasto in vigore fino al giugno 1990) (9). Il prefetto indossava, nelle cerimonie solenni, l’uniforme confezionata secondo il modello stabilito dal R.D. 11 dicembre 1859 per i governatori delle province sabaude che, come si è detto, furono denominati prefetti nel nuovo regno (10). Il trattamento economico dei prefetti era più elevato rispetto a quello attribuito allora ai direttori generali e ai segretari generali dei ministeri; inoltre, ai prefetti delle sedi più importanti erano concesse indennità per spese di rappresentanza (legge 25 giugno 1877 n. 325). Il prefetto e il sottoprefetto godevano della "garanzia amministrativa" per la quale non potevano essere chiamati a rendere conto dell’esercizio delle loro funzioni, fuorché dalla superiore autorità amministrativa, né sottoposti a procedimento penale per alcun atto di tale esercizio senza autorizzazione del re, previo parere del Consiglio di Stato (articolo 8 della legge 20 marzo 1865 n. 2248). La garanzia amministrativa era riconosciuta anche ai sindaci (articolo 110 legge 20 marzo 1865 n. 2248). Questo istituto derivava dall’articolo 8 della legge comunale e provinciale piemontese 23 ottobre 1859 n. 3702. Pier Carlo Boggio, il primo commentatore di quella legge che fu il modello della legge italiana del 1865, scrisse, al riguardo: "È quasi impossibile ad un amministratore di esercitare l’officio suo senza ledere qualche privato interesse o qualche suscettività personale. Se un cittadino potesse, con qualunque pretesto, trascinare innanzi ai Tribunali un pubblico funzionario, vedremmo moltiplicarsi con iscandalo generale questo genere di processi, senza frutto di sorta per la libertà, anzi a detrimento di istituzioni che porgerebbero troppo facile esca ai rancori privati. Perciò l’esercizio dell’azione giuridica che può competere agli individui contro i pubblici funzionari voleva essere circoscritto fra certi confini" (11). La maggioranza dei giuristi del periodo liberale fu contraria al mantenimento di questo istituto che non trovava riscontro negli ordinamenti belga e francese, ai quali si era ispirata la legge comunale e provinciale italiana. La "garanzia amministrativa" fu però conservata perché, come risulta dalle rilevazioni statistiche, la sua applicazione non causò inconvenienti di rilievo, servì anzi a proteggere il funzionamento delle istituzioni amministrative. In un periodo di aspre lotte politiche, quale fu quello di fine secolo, le autorizzazioni a procedere richieste contro i sindaci furono: nel 1891 novantotto delle quali solo due respinte; nel 1893, settantacinque delle quali una sola respinta; nel 1894, settantotto, tutte accolte; nel 1895, trentanove, tutte accolte. Negli stessi anni, non fu presentata alcuna richiesta di autorizzazione a procedere contro prefetti o sottoprefetti (12). Il prefetto era il tutore delle prerogative dell’amministrazione pubblica nei confronti del potere giudiziario ed era perciò competente a promuovere i conflitti di attribuzione per impedire che i giudici ordinari invadessero il campo riservato al potere amministrativo (legge 31 marzo 1877 n. 3761) (13). Dopo sette anni dalla nomina, i prefetti potevano essere nominati senatori (articolo 33 n. 17 dello Statuto albertino). L’appartenenza alla camera vitalizia era perciò compatibile con l’esercizio delle funzioni prefettizie e, durante il periodo liberale, la maggior parte dei prefetti delle Città più importanti ottenne la nomina a senatore. La presenza di numerosi senatori-prefetti è un argomento che meriterebbe di essere studiato per almeno due motivi. L’appartenenza a vita alla Camera alta garantiva ai prefetti una notevole indipendenza nei confronti del Governo sia per il prestigio derivante dalla carica, sia perché l’eventuale destituzione danneggiava meno il prefetto-senatore rispetto agli altri colleghi. In secondo luogo, il senatore-prefetto poteva anche svolgere, compatibilmente con l’esercizio delle sue funzioni, attività legislativa (normalmente, i prefetti-senatori non partecipavano alle sedute del Senato). Durante il periodo liberale, furono nominati senatori 51 prefetti (14). La storia dei prefetti è storia locale perché il prefetto è un funzionario che trascorre la carriera passando da un capoluogo all’altro di provincia: perciò la sua attività, e anche la sua vita privata, si intrecciano con quelle delle località nelle quali è inviato ad operare. Il legame con le realtà locali fu accentuato, durante il periodo liberale, perché i prefetti e i funzionari di prefettura appartenevano al ruolo dell’amministrazione provinciale dell’Interno, distinto dal ruolo del personale dell’amministrazione centrale del Ministero (regio decreto 14 dicembre 1866 n. 3475) (15). Questo rapporto fu attenuato all’inizio del periodo fascista quando i due ruoli furono unificati (regio decreto 11 novembre 1923 n. 2395), con la conseguenza che, da quel momento, i funzionari di prefettura poterono prestare servizio sia presso il Ministero sia in periferia. Il rapporto diretto con le diverse realtà locali ebbe l’effetto che, entro la cornice di un ordinamento giuridico uniforme, l’azione dei prefetti variò notevolmente nelle varie province, in relazione alla situazione economico-sociale e alla personalità dei singoli prefetti (16). Si possono però individuare alcuni motivi di fondo che ispirarono l’azione dei prefetti durante il periodo liberale perché in quel periodo i medesimi costituivano un corpo omogeneo per cultura e provenienza sociale (17). Tenendo presenti queste considerazioni, documentate nei ricordi biografici scritti da alcuni prefetti e nelle relazioni ufficiali inviate al ministero dell’interno (18), si possono distinguere, con qualche approssimazione, tre fasi dell’attività dei prefetti durante il periodo dall’unità d’Italia alla prima guerra mondiale. La prima, vide protagonisti i prefetti in carica nei primi del Regno che si possono, a ragione, denominare "i prefetti dell’unificazione politica", la seconda, quelli in servizio dopo il 1870 ai quali è dovuto il riconoscimento di "prefetti dell’unificazione amministrativa", la terza, quelli in servizio dall’inizio del secolo XX fino alla prima guerra mondiale, ai quali spetta l’appellativo di "prefetti giolittiani".
I prefetti dell’unificazione politica.
La vita e l’opera dei prefetti durante i primi anni del Regno d’Italia sono state descritte da Ernesto Ragionieri. In uno studio fondamentale, la cui prima stesura risale al 1961, che inaugurò la storiografia italiana sui prefetti, il Ragionieri mise in luce come i 59 prefetti in carica al momento della proclamazione del regno d’Italia, avessero un altissimo senso della loro funzione. L’illustre storico ha scritto: "rappresentare in un capoluogo di provincia, grande o piccolo che fosse, il nuovo Stato nazionale era un compito che questi uomini avvertivano quasi come espressione di un ordine civile e politico superiore [...] questi funzionari sentivano come grande missione della loro vita la rappresentanza del nuovo Stato nazionale" (19). I prefetti erano allora un corpo omogeneo per origine sociale e formazione culturale, che coincidevano con la provenienza sociale e con la cultura della classe politica e della ristretta classe dirigente dell’epoca (20). Furono, probabilmente, queste caratteristiche, piuttosto che le leggi di indirizzo accentratore, che permisero a quei funzionari di realizzare, in pochi anni, la fusione delle province degli Stati preunitari in un grande Stato nazionale. Al raggiungimento di quello scopo contribuirono anche i frequenti trasferimenti ai quali i prefetti, ed in generale tutti i funzionari statali, erano soggetti, per cui si formò ben presto un’amministrazione nazionale. In quegli anni, il sardo Pes di Villamarina fu prefetto di Milano, il siciliano Fardella di Torrearsa prefetto di Firenze, il valtellinese Luigi Torelli prefetto di Palermo, il romagnolo Giuseppe Pasolini prefetto di Torino, l’umbro Filippo Gualtiero prefetto di Napoli, il fiorentino Carlo Bosi e il sardo Campi Bazan prefetti di Macerata. Un esempio, tratto dalle memorie di Giuseppe Giannelli, consigliere di prefettura e sottoprefetto in varie province negli anni successivi all’unificazione, dimostra come l’omogeneità sociale dei membri della carriera prefettizia con la classe dirigente dell’epoca sia stata elemento determinante nel favorire l’unificazione del Paese. Giuseppe Giannelli, che era un aristocratico napoletano, proprietario terriero, amico di Silvio Spaventa e di Giuseppe Pisanelli, racconta come, quando era sottoprefetto di Melfi in Lucania, riuscì a convertire il più grande proprietario terriero di quel circondario, sostenitore dei Borboni e finanziatore del brigantaggio legittimista che infestava quelle contrade, a leale suddito del nuovo regno. Giannelli convinse, sulla base della solidarietà di classe, il latifondista lucano che i Savoia erano una monarchia, come i Borboni, e che il nuovo Stato avrebbe protetto, meglio dell’antico, i suoi interessi. In tal modo, i briganti, privati di protezione e di finanziamenti, caddero nelle mani del sottoprefetto (21).
I prefetti dell’unificazione amministrativa.
Con il trasferimento della capitale a Roma, l’Unità d’Italia era compiuta, ugualmente, con l’approvazione della legge 20 marzo 1865 n. 2248 che reca appunto il titolo "Legge per l’unificazione amministrativa", le scelte politiche circa la struttura del nuovo Regno erano avvenute; quindi, il compito principale dei prefetti, sottoprefetti e consiglieri di prefettura in servizio in quegli anni, fu quello di indirizzare gli enti locali entro i binari della nuova legislazione unitaria (22). In quel periodo, risolti i problemi dell’unificazione nazionale, si impose la "questione amministrativa" come testimoniano le discussioni parlamentari e il grandissimo numero di scritti pubblicati in quegli anni sulle istituzioni amministrative del nuovo Regno. I prefetti dell’epoca ebbero chiara coscienza del compito al quale erano chiamati come risulta dalle relazioni inviate al ministero dell’interno, dai loro ricordi biografici, dall’indirizzo dato alla loro azione. Un testimonianza eloquente è fornita da Giacinto Scelsi, che può essere considerato il modello del prefetto amministrativo. Giacinto Scelsi, siciliano emigrato a Torino, prese parte con Crispi all’impresa dei Mille e dopo la proclamazione del Regno fu nominato prefetto a 36 anni iniziando una carriera che lo vide a capo di 15 province in tutte le regioni italiane. Nel 1866, lo Scelsi, prefetto di Foggia, disse dinanzi al consiglio provinciale: "più fortunato dei miei illustri predecessori la cui opera venne assorbita dalle anormali condizioni della pubblica sicurezza e dall’attuamento delle nuove istituzioni, potrò inaugurare l’era amministrativa". Era quello, secondo lo Scelsi, il compito istituzionale del prefetto: "attuare la buona amministrazione con criteri moderni" che presupponeva la conoscenza delle condizioni economico-sociali della provincia. A questo scopo, il prefetto, nel breve periodo durante il quale rimase a Foggia (un anno e quattro mesi), condusse a termine un’accurata ricerca di statistica sociale sulle condizioni della provincia e fece approvare dal consiglio provinciale un complesso piano di bonifica e irrigazione e la concessione di contributi per la costruzione di strade comunali che trassero il promontorio garganico dall’isolamento. Quello che aveva fatto a Foggia, Scelsi lo fece anche nelle altre province nelle quali esercitò le sue funzioni. Altri prefetti lo imitarono, fra gli altri, Torelli, per Venezia, Sormani Moretti, per Verona, Tegas, per Lucca, anche le grandi inchieste parlamentari di quel periodo: quella del 1875 sulle condizioni sociali ed economiche della Sicilia e quella del 1877 sulle condizioni dei contadini, nota come inchiesta Jacini, si fondano sulla documentazione raccolta dai prefetti. Risulta perciò, come ha messo in evidenza una ricerca curata dal più illustre geografo italiano (23), che i prefetti "amministrativi" dimostrarono un vivo interesse per la conoscenza delle condizioni della provincia ad essi affidata, sorretto da una cultura versata nelle ricerche di statistica sociale. I prefetti si assunsero anche il compito di artefici della modernizzazione delle antiquate strutture economico-sociali ereditate dagli Stati preunitari (24). Particolarmente elevato risulta il livello culturale dei prefetti e dei funzionari della carriera prefettizia in quel periodo, come dimostrano gli esempi seguenti. La prima traduzione italiana dall’inglese dell’opera di John Stuart Mill, La libertà classico del pensiero liberale, fu eseguita dal prefetto di carriera Giuseppe Marsiaj (25). Giuseppe Prezzolini così ricorda il padre, il prefetto di carriera Luigi Prezzolini, che resse, durante gli anni 1884-1899, le prefetture di Grosseto, Sondrio, Macerata, Belluno, Reggio Emilia, Udine, Novara: "Il primo letterato che conobbi fu mio padre. Veramente, mio padre era prefetto, ma, uomo d’una bella cultura umanistica, portava, con sé, di residenza in residenza, una biblioteca" (26). Nell’archivio di Filippo Turati, custodito presso la Società umanitaria di Milano, sono conservate le carte del padre del fondatore del partito socialista, il prefetto Pietro Turati, il quale, durante gli anni 1870-1876, fu a capo delle province di Pavia, Siracusa e Cremona. Fra le carte del prefetto Turati, insieme a numerosi suoi articoli in materia giuridica ed economica, sono conservate le versioni dall’inglese, dal tedesco e dal francese, da lui eseguite, di scritti dei principali poeti e romanzieri dell’epoca (27). Ulderigo Botti, che fu dal 1859 al 1887 consigliere di prefettura e sottoprefetto in diverse province, promosse, nelle località dove esercitò le sue funzioni, importanti scavi archeologici ed è considerato uno dei fondatori della paleontologia italiana (28).
I prefetti giolittiani.
Sui prefetti del periodo giolittiano pesa il giudizio di Gaetano Salvemini che li accusò di essere, particolarmente nelle province meridionali, i servili strumenti del Governo nel manipolare le elezioni. Ricordando quei prefetti, Salvemini scrisse: "Se Lombroso preparasse una nuova edizione dell’Uomo delinquente, dovrebbe dedicare un intero capitolo a quella forma di delinquenza politica perniciosissima che va sotto il nome di ‘prefetto’ italiano" (29). Il severo giudizio di Salvemini, influenzato dalle contingenze della polemica politica, deve essere verificato per mezzo di ricerche storiche che pongano in luce quali fossero gli interventi dei prefetti durante le elezioni, in tal senso sollecitava gli studiosi Pier Luigi Ballini nella sua fondamentale opera sulle elezioni nella storia d’Italia (30). L’invito è stato accolto da Nico Randeraad che ha esplorato gli archivi delle prefetture di Venezia, Bologna e Reggio Calabria, mettendo in luce come il compito principale dei prefetti nel corso delle elezioni fosse quello di "assicurarsi che venisse rispettata la legge" e che l’intervento a favore dei candidati filogovernativi "non era chiaramente separabile dall’opera di costruzione del sistema rappresentativo" completamente sconosciuto nell’Italia dell’epoca (31). Le documentate conclusioni del Randeraad dimostrano che, per valutare l’azione dei prefetti, è indispensabile sgombrare la mente dalla visione che noi abbiamo delle elezioni politiche e amministrative. Occorre, infatti, considerare che, fino alla riforma attuata con la legge 30 giugno 1912 nn. 665 la quale introdusse il suffragio universale maschile (le prime elezioni politiche con la nuova legge si tennero il 26 ottobre 1913), il corpo elettorale era rappresentato da un’esigua minoranza della popolazione. La lotta politica non si svolgeva perciò fra partiti politici organizzati, ma fra consorterie e gruppi di interessi. Si tengano presenti i seguenti dati:
– nel 1865, gli elettori erano il 2% della popolazione
– nel 1890, gli elettori erano il 9% della popolazione
– nel 1909, gli elettori erano l’8,3% della popolazione.
Soltanto nelle elezioni del 1913 gli aventi diritto al voto raggiunsero il 23,2% della popolazione (32). Pertanto, fino alla prima guerra mondiale, gli interventi dei prefetti nelle elezioni si svolsero in assenza di partiti organizzati. Con l’avvento del suffragio esteso a tutti i cittadini maschi e con la formazione dei partiti politici organizzati, gli interventi dei prefetti non ebbero più spazio. Il prefetto giolittiano è stato descritto da Gaetano Natale. Giovanni Giolitti, l’immane burocrate com’era soprannominato avendo trascorso lunghi anni nella amministrazione pubblica, conosceva a perfezione la complessa macchina amministrativa per cui le istruzioni ai prefetti furono sempre chiare e precise, come ricorda nelle sue memorie il prefetto Amedeo Nasalli Rocca (33). I prefetti si sentirono perciò guidati da un esperto timoniere e divennero - alcuni loro malgrado - giolittiani. Gaetano Natale ha scritto che Giolitti "mise il prefetto di fronte alla questione sociale. Lo diresse a comprenderla ed a giudicarla nella sostanza più che nei riflessi politici" (34). Giovanni Spadolini ha anche messo in luce la sapiente azione dei prefetti di quel periodo nei confronti del nascente movimento politico dei cattolici (35).L’"effetto Giolitti" sui membri della carriera prefettizia in particolare e, in generale, su tutta la burocrazia italiana è durato a lungo ed ha avuto l’effetto di preservare, almeno in parte, durante il periodo fascista, la pubblica amministrazione da eccessi e prevaricazioni perché i funzionari entrati in carriera durante il precedente periodo del liberalesimo giolittiano, si consideravano servitori dello Stato, piuttosto che del Regime. Lo ha testimoniato, nelle sue memorie, il socialista Giuseppe Romita che fu il primo ministro dell’Interno nel secondo dopoguerra. Romita ha scritto: "I prefetti [...] non erano stati così ben visti dai fascisti come si diceva. Effettivamente, taluni si erano posti a completo servizio del regime, ma altri, la maggioranza, avevano adempiuto al proprio dovere impedendo ai gerarchetti locali di compiere quelle prepotenze per le quali viceversa questi avevano una così profonda vocazione" (36).
NOTE
(1) G. Saredo, Il prefetto nel diritto pubblico italiano, in "Giurisprudenza italiana", 42 (1890), parte IV coll. 1-46 ripubblicato ampliato in Id., La nuova legge comunale e provinciale commentata con la dottrina, la legislazione comparata e la giurisprudenza, Torino, 1892, vol. II, pp. 36 ss. Sul prefetto nel periodo liberale è fondamentale per l’analisi giuridica dell’istituto e per le acute considerazioni sull’evoluzione del medesimo L. Frezzini, Prefetto e sotto-prefetto in Digesto italiano, Torino, 1909, vol. XIX, parte prima, pp. 308-367. Per ulteriori indicazioni bibliografiche rinvio a E. Gustapane, Le fonti per la storiografia dei prefetti, in "Storia, amministrazione costituzione. Annale ISAP", n. 1, 1993, pp. 245-279.
(2) T. Marchi, Gli uffici locali dell’amministrazione generale dello Stato, in Primo trattato completo di diritto amministrativo italiano diretto da V.E. Orlando, Milano, 1907, vol. II, parte I, p. 158.
(3) G. Salvemini, Il collegio uninominale, in Id., Scritti vari (1900-1957), Milano, 1978, p. 869.
(4) L’influenza del modello napoleonico è dimostrata dai documenti pubblicati in C. Pavone, Amministrazione centrale e amministrazione periferica da Rattazzi a Ricasoli (1859-1866), Milano, 1964, p. 215 ss.; L. Antonielli, I prefetti dell’Italia napoleonica, Bologna, 1983; P. Aimo, Le origini della giustizia amministrativa. Consiglio di prefettura e Consiglio di Stato nell’Italia napoleonica, Milano, 1990.
(5) T. Marchi, Gli uffici locali, cit., p. 157: "Non vi è, si può dire, modalità di esplicazione della pubblica attività che non rientri in una delle modalità di esplicazione delle funzioni del prefetto".
(6) M.S. Giannini, Autonomie comunali e controlli statali, in I. Zanni Rosiello (a cura di), Gli apparati statali dall’Unità al fascismo, Bologna, 1976, pp. 103-122 questo testo riproduce le pagine 24-44 del saggio del Giannini, I Comuni in Atti del convegno celebrativo del centenario delle leggi amministrative di unificazione, Vicenza, 1967.
(7) L. Frezzini, Prefetto e sotto prefetto, cit., p. 325 spiega i motivi per i quali all’inizio del secolo la scelta dei prefetti avvenne prevalentemente fra i funzionari di prefettura.
(8) V.E. Orlando, Principii di diritto amministrativo, 5a edizione, Firenze, 1925, p. 171.
(9) N. Randeraad, The State in the Provinces. The prefecture as Palace after the Unification, in P. van Kessel (a cura di), The Power of Imagery. Essays on Rome, Italy and Imagination, Roma, 1992, pp. 98-108.
(10) P. Lucchetti, Immagini d’altri tempi in "Instrumenta" (Rivista di cultura professionale della Scuola superiore dell’Amministrazione dell’Interno), anno I, n. 3, 1997, pp. 1143-1146.
(11) P.C. Boggio e A. Caucino, Legge provinciale e comunale commentata, Torino, 1860, pp. 69-70.
(12) L.M. Giriodi, I pubblici ufficii e la gerarchia amministrativa, in Primo trattato completo di diritto amministrativo, cit., Milano, 1900, vol. I, pp. 403-418, le statistiche sull’applicazione della "garanzia" sono riportate a p. 409; M. La Torre, La "garenzia" amministrativa, in "Amministrazione italiana", 1953, pp. 549-602; A. Tesauro, Garanzia amministrativa, in "Novissimo Digesto italiano", Torino, 1961, vol. VII, pp. 750-753; E. Urbani, Rassegna di giurisprudenza in materia di garanzia amministrativa del sindaco, in "Rivista amministrativa della Repubblica italiana", 1965, pp. 23-36. La "garanzia amministrativa" è stata dichiarata incostituzionale con la sentenza della Corte costituzionale 19 febbraio 1965, n. 4 per contrasto con l’articolo 28 della Costituzione; la sentenza è pubblicata nel "Foro amministrativo", 1965, parte I, sezione I, pp. 33-35.
(13) G. Mantellini, I conflitti d’attribuzioni fra le autorità giudiziaria e amministrativa in Italia. Parte prima anni 1866-1870, Firenze, 1871; Parte seconda anni 1871 e 1872, Firenze, 1873. I conflitti di attribuzione sono disciplinati attualmente dagli articoli 41 e 368 del codice di procedura civile che riconoscono tuttora al prefetto il potere di sollevare il conflitto v. , al riguardo, M. Bruno, I conflitti di attribuzione: introduzione storica all’istituto disciplinato dal codice di procedura civile, in "Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza", n. 5, 1997, pp. 501-513.
(14) Questi dati sono riportati in I senatori del Regno, a cura del Segretariato generale del Senato, Roma, 1934, vol. I, p. 184.
(15) Sulle disposizioni riguardanti i due ruoli dell’amministrazione provinciale e di quella centrale dell’Interno, v. L.M. Giriodi, I pubblici ufficii e la gerarchia amministrativa, in "Primo trattato completo di diritto amministrativo", cit., Milano, 1900, vol. I, pp. 645-652.
(16) Le differenze dell’azione dei prefetti liberali sono state messe in evidenza nel fondamentale studio di N. Randeraad, Autorità in cerca di autonomia. I prefetti nell’Italia liberale, Roma, 1997. L’Autore ha scelto tre prefetture quelle di Venezia, Bologna e Reggio Calabria per mettere in evidenza la diversità dell’attività dei prefetti in relazione alle situazioni locali, durante il periodo 1861-1895.
(17) V.G. Pacifici, Angelo Annaratone (1844-1922). La condizione dei prefetti nell’Italia liberale, Roma, 1990. M. Casella, Prefetti dell’Italia liberale. Andrea Calenda di Tavani, Giannetto Cavasola, Alessandro Guiccioli, Napoli, 1996.
(18) Le relazioni sulle condizioni sociali ed economiche della provincia, che i prefetti dovevano inviare periodicamente al Ministero dell’interno, sono indispensabili per conoscere la realtà delle varie province del Regno v. P. Borzomati, La Calabria dal 1882 al 1892 nei rapporti dei prefetti, Reggio Calabria, 1974; G. Astuto, La provincia di Siracusa nel rapporto di un prefetto liberale, in "Archivio storico siracusano", serie III, IV, 1990, pp. 111-133.
(19) E. Ragionieri, Politica e amministrazione nello Stato unitario, in Id., Politica e amministrazione nella storia dell’Italia unita, 2a edizione, Roma, 1979, pp. 81-137. Le citazioni sono tratte da p. 127 e da p. 129.
(20) D. D’Urso, Prefetti di altri tempi. Cesare Bardesono, Guglielmo Capitelli, Alessandria, 1990; Id., Storie di prefetti, Alessandria, 1991.
(21) Joseph pro domo sua (pseudonimo di Giuseppe Giannelli), Storia di un periodo dell’amministrazione italiana, Salerno, 1891, pp. 85-88.
(22) E. Gustapane (a cura di), I prefetti dell’unificazione amministrativa nelle biografie dell’archivio di Francesco Crispi, in "Rivista trimestrale di diritto pubblico", 1984, pp. 1034-1101.
(23) L. Gambi, Le "statistiche" di un prefetto del Regno, in "Quaderni storici" n. 45, 1980 (numero monografico dedicato a L’indagine sociale nell’unificazione italiana), pp. 823-866.
(24) Sui tentativi dei prefetti per trasformare, nelle province meridionali, i Monti frumentari in moderne Casse di risparmio, v. G. Lebrecht, Il risparmio e l’educazione del popolo, Verona, 1875, parte prima, pag. 80.
(25) La libertà di J. Stuart Mill. Traduzione fatta sull’ultima edizione inglese dall’avv. G. Marsiaj, Tipografia della Rivista dei Comuni italiani, Torino, 1865.
(26) G. Prezzolini, L’italiano inutile, Firenze, 1964, p. 15.
(27) Archivio Turati, a cura di A. Dentoni-Litta, Roma, 1992, pp. 362-367.
(28) I. Biddittu, Botti, Ulderigo in "Dizionario biografico degli italiani", Roma, 1971, vol. 13°, pp. 450-452.
(29) G. Salvemini, Federalismo e regionalismo (1949), in Id., Movimento socialista e questione meridionale, Milano, 1962, p. 629.
(30) P.L. Ballini, Le elezioni nella storia d’Italia dall’Unità al fascismo, Bologna, 1988, p. 35.
(31) N. Randeraad, Autorità in cerca di autonomia, cit., pp. 259-262.
(32) Istituto centrale di statistica - Annuario statistico italiano, 1944-1948, Roma, 1949, Serie V, vol. I, Tavola 153: "Notizie sommarie sulle elezioni generali della Camera dei deputati dal 1861 al 1948".
(33) A. Nasalli Rocca, Memorie di un prefetto, compilate sull’originale e pubblicate a cura di Carlo Trionfi, Roma, 1946. Il conte Amedeo Nasalli Rocca, entrato per concorso nel 1874 nella carriera prefettizia, è l’esempio migliore del funzionario di prefettura e del prefetto di carriera del periodo liberale. Le sue memorie sono un documento importantissimo per la conoscenza dell’amministrazione italiana.
(34) G. Natale, Giolitti e gli italiani, con prefazione di Benedetto Croce, Milano, 1949, p. 48.
(35) G. Spadolini, Giolitti e i cattolici (1901-1914), Firenze, 1970, pp. 138-177. I prefetti in servizio nei primi anni del Regno erano stati, invece, ostili alle iniziative del mondo cattolico perché consideravano i "clericali" temibili avversari dell’Unità nazionale, v. D. D’Urso, I prefetti e la Chiesa, Alessandria, 1995.
(36) G. Romita, Dalla monarchia alla repubblica, prefazione di Giuseppe Saragat, Milano, 1966, p. 47.
L’importanza del prefetto durante il periodo liberale emerge dalle definizioni che i giuristi di quel periodo diedero dell’istituto. Giuseppe Saredo affermò: "Ogni prefetto è un ministro nella provincia che governa"(1), Teodosio Marchi aggiunse: "Se si ha però riguardo al fatto che la legge concede al prefetto ciò che non concede al ministro, che gli concede cioè di fare in caso di urgenza i provvedimenti che crede indispensabili nei diversi rami di servizio (articolo 3 della legge comunale e provinciale del 1865), si sarebbe tentati a concludere che un prefetto è nella provincia qualcosa di più di un ministro nello Stato" (2). Gli storici concordano con la valutazione dei giuristi, Gaetano Salvemini definì, infatti, il periodo liberale "prefettocrazia" (3). Durante il periodo liberale, era frequente la nomina a prefetto di personalità politiche di primo piano: Alfonso La Marmora fu prefetto di Napoli; Luigi Torelli, ministro dell’agricoltura nel 1864-1865, resse le prefetture di Bergamo, Pisa, Palermo, Venezia; Giuseppe Gadda, ministro dei lavori pubblici nel 1869-1873, fu prefetto di Foggia, Perugia, Padova, Roma; il marchese di Rudinì, ministro dell’interno nel 1869 e presidente del consiglio dei ministri nel 1891-1892 e nel 1896-1898, fu prefetto di Napoli; Guglielmo Capitelli, già sindaco di Napoli, fu prefetto di Bologna e dell’Aquila; il marchese Alessandro Guiccioli, già deputato e sindaco di Roma, fu prefetto di Firenze e di Torino. L’atto di nascita del prefetto italiano è il regio decreto 9 ottobre 1861 n. 250 il quale dispose che i governatori delle province assumessero il titolo di prefetto, gli intendenti di circondario quello di sottoprefetto e i consiglieri di governo quello di consiglieri di prefettura. Nel nuovo regno, fu ripristinato il titolo attribuito, durante il dominio francese nella Penisola, ai rappresentanti periferici del Governo preferendolo a quello di "governatore" adoperato dalla legge comunale e provinciale piemontese 23 ottobre 1859 n. 3702. Il titolo di prefetto fu prescelto perché il ricordo dei prefetti del periodo napoleonico era associato all’unico esempio di amministrazione moderna che l’Italia avesse sperimentato (4). Le funzioni del prefetto furono disciplinate dall’articolo 3 della legge comunale e provinciale 20 marzo 1865 n. 2248 allegato A che è opportuno riportare perché le disposizioni fondamentali sull’istituto prefettizio sono rimaste quasi immutate fino ad oggi: Articolo 3 legge 20 marzo 1865 n. 2248 Allegato A
"Il prefetto rappresenta il potere esecutivo in tutta la provincia;
Esercita le attribuzioni a lui demandate dalle leggi, e veglia sul mantenimento dei diritti dell’autorità amministrativa elevando ove occorra i conflitti di giurisdizione secondo la legge 20 novembre 1859 n. 3780;
Provvede alla pubblicazione ed alla esecuzione delle leggi;
Veglia sull’andamento di tutte le pubbliche amministrazioni, ed in caso d’urgenza fa i provvedimenti che crede indispensabili nei diversi rami del servizio;
Sopraintende alla pubblica sicurezza, ha il diritto di disporre della forza pubblica, e di richiedere la forza armata;
Dipende dal Ministro dell’interno, e ne eseguisce le istruzioni".
La funzione fondamentale del prefetto è quella di rappresentare il potere esecutivo, in altre parole il Governo nel suo insieme, nella provincia: è questa la pietra angolare dell’istituto sulla quale si fonda il conferimento di innumerevoli attribuzioni. Nel periodo liberale non vi fu legge riguardante l’amministrazione periferica dello Stato che non chiamasse in causa il prefetto (5). I compiti più importanti del prefetto durante il periodo liberale furono il controllo degli enti locali (6) e la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica. Il prefetto era nominato con decreto reale, su deliberazione del consiglio dei ministri adottata sulla proposta del ministro dell’interno, con lo stesso procedimento era traslocato da una sede all’altra. Il Governo aveva la più ampia discrezionalità nella scelta dei prefetti, nessun requisito era prescritto per la nomina. La stessa discrezionalità aveva il Governo nel trasferire i prefetti da una sede all’altra o nel destituirli. La scelta dei prefetti avvenne, fino alla fine del secolo, nominando, specialmente nelle Città più importanti, eminenti uomini politici, donde la denominazione "prefetti politici" e, nelle sedi minori, funzionari provenienti dalla carriera prefettizia, cioè consiglieri di prefettura o sottoprefetti, denominati "prefetti amministrativi o di carriera". Dagli inizi del secolo XX, la scelta cadde prevalentemente sui funzionari della carriera prefettizia (7). I prefetti "politici" e quelli "amministrativi" furono però un corpo omogeneo perché non si avvertono, nell’esercizio delle funzioni, differenze fra le due categorie in relazione alla provenienza. Il criterio di nomina corrispondeva alla concezione del prefetto, considerato un amministratore piuttosto che un funzionario, Vittorio Emanuele Orlando mise in evidenza come il sistema misto nella scelta dei prefetti fosse giustificato perché "la qualità di prefetto, specialmente nelle grandi città, non richiede solo attitudini strettamente burocratiche, ma una mente vasta e direttiva, capace di intendere e di risolvere questioni d’indole piuttosto politica che amministrativa" (8). Lo Stato liberale volle dare ai cittadini un’immagine solenne delle nuove istituzioni perciò le prefetture, specialmente quelle delle capitali degli Stati preunitari, furono sistemate in importanti palazzi storici che assunsero la denominazione di "palazzo del Governo". Le sedi delle prefetture e gli alloggi prefettizi, il cui mantenimento fu posto a carico della Provincia, furono arredati signorilmente e anche le sedi delle sottoprefetture e l’alloggio di servizio dei sottoprefetti nei capoluoghi di circondario furono convenientemente ammobiliati. Il regolamento per l’esecuzione della legge comunale e provinciale precisava, al riguardo, che per i locali e la mobilia degli alloggi dei prefetti e sottoprefetti doveva tenersi conto del grado e dell’importanza dei funzionari chiamati a farne uso e del "decoro voluto per la città in cui risiedono", ma che si doveva, allo stesso tempo, "non abbondare soverchiamente nella provvista di oggetti di puro lusso"(articoli 89-94 regolamento esecuzione legge comunale e provinciale approvato con R.D. 8 giugno 1865 e più dettagliatamente R.D. 12 febbraio 1911 n. 297 allegato n. 3, rimasto in vigore fino al giugno 1990) (9). Il prefetto indossava, nelle cerimonie solenni, l’uniforme confezionata secondo il modello stabilito dal R.D. 11 dicembre 1859 per i governatori delle province sabaude che, come si è detto, furono denominati prefetti nel nuovo regno (10). Il trattamento economico dei prefetti era più elevato rispetto a quello attribuito allora ai direttori generali e ai segretari generali dei ministeri; inoltre, ai prefetti delle sedi più importanti erano concesse indennità per spese di rappresentanza (legge 25 giugno 1877 n. 325). Il prefetto e il sottoprefetto godevano della "garanzia amministrativa" per la quale non potevano essere chiamati a rendere conto dell’esercizio delle loro funzioni, fuorché dalla superiore autorità amministrativa, né sottoposti a procedimento penale per alcun atto di tale esercizio senza autorizzazione del re, previo parere del Consiglio di Stato (articolo 8 della legge 20 marzo 1865 n. 2248). La garanzia amministrativa era riconosciuta anche ai sindaci (articolo 110 legge 20 marzo 1865 n. 2248). Questo istituto derivava dall’articolo 8 della legge comunale e provinciale piemontese 23 ottobre 1859 n. 3702. Pier Carlo Boggio, il primo commentatore di quella legge che fu il modello della legge italiana del 1865, scrisse, al riguardo: "È quasi impossibile ad un amministratore di esercitare l’officio suo senza ledere qualche privato interesse o qualche suscettività personale. Se un cittadino potesse, con qualunque pretesto, trascinare innanzi ai Tribunali un pubblico funzionario, vedremmo moltiplicarsi con iscandalo generale questo genere di processi, senza frutto di sorta per la libertà, anzi a detrimento di istituzioni che porgerebbero troppo facile esca ai rancori privati. Perciò l’esercizio dell’azione giuridica che può competere agli individui contro i pubblici funzionari voleva essere circoscritto fra certi confini" (11). La maggioranza dei giuristi del periodo liberale fu contraria al mantenimento di questo istituto che non trovava riscontro negli ordinamenti belga e francese, ai quali si era ispirata la legge comunale e provinciale italiana. La "garanzia amministrativa" fu però conservata perché, come risulta dalle rilevazioni statistiche, la sua applicazione non causò inconvenienti di rilievo, servì anzi a proteggere il funzionamento delle istituzioni amministrative. In un periodo di aspre lotte politiche, quale fu quello di fine secolo, le autorizzazioni a procedere richieste contro i sindaci furono: nel 1891 novantotto delle quali solo due respinte; nel 1893, settantacinque delle quali una sola respinta; nel 1894, settantotto, tutte accolte; nel 1895, trentanove, tutte accolte. Negli stessi anni, non fu presentata alcuna richiesta di autorizzazione a procedere contro prefetti o sottoprefetti (12). Il prefetto era il tutore delle prerogative dell’amministrazione pubblica nei confronti del potere giudiziario ed era perciò competente a promuovere i conflitti di attribuzione per impedire che i giudici ordinari invadessero il campo riservato al potere amministrativo (legge 31 marzo 1877 n. 3761) (13). Dopo sette anni dalla nomina, i prefetti potevano essere nominati senatori (articolo 33 n. 17 dello Statuto albertino). L’appartenenza alla camera vitalizia era perciò compatibile con l’esercizio delle funzioni prefettizie e, durante il periodo liberale, la maggior parte dei prefetti delle Città più importanti ottenne la nomina a senatore. La presenza di numerosi senatori-prefetti è un argomento che meriterebbe di essere studiato per almeno due motivi. L’appartenenza a vita alla Camera alta garantiva ai prefetti una notevole indipendenza nei confronti del Governo sia per il prestigio derivante dalla carica, sia perché l’eventuale destituzione danneggiava meno il prefetto-senatore rispetto agli altri colleghi. In secondo luogo, il senatore-prefetto poteva anche svolgere, compatibilmente con l’esercizio delle sue funzioni, attività legislativa (normalmente, i prefetti-senatori non partecipavano alle sedute del Senato). Durante il periodo liberale, furono nominati senatori 51 prefetti (14). La storia dei prefetti è storia locale perché il prefetto è un funzionario che trascorre la carriera passando da un capoluogo all’altro di provincia: perciò la sua attività, e anche la sua vita privata, si intrecciano con quelle delle località nelle quali è inviato ad operare. Il legame con le realtà locali fu accentuato, durante il periodo liberale, perché i prefetti e i funzionari di prefettura appartenevano al ruolo dell’amministrazione provinciale dell’Interno, distinto dal ruolo del personale dell’amministrazione centrale del Ministero (regio decreto 14 dicembre 1866 n. 3475) (15). Questo rapporto fu attenuato all’inizio del periodo fascista quando i due ruoli furono unificati (regio decreto 11 novembre 1923 n. 2395), con la conseguenza che, da quel momento, i funzionari di prefettura poterono prestare servizio sia presso il Ministero sia in periferia. Il rapporto diretto con le diverse realtà locali ebbe l’effetto che, entro la cornice di un ordinamento giuridico uniforme, l’azione dei prefetti variò notevolmente nelle varie province, in relazione alla situazione economico-sociale e alla personalità dei singoli prefetti (16). Si possono però individuare alcuni motivi di fondo che ispirarono l’azione dei prefetti durante il periodo liberale perché in quel periodo i medesimi costituivano un corpo omogeneo per cultura e provenienza sociale (17). Tenendo presenti queste considerazioni, documentate nei ricordi biografici scritti da alcuni prefetti e nelle relazioni ufficiali inviate al ministero dell’interno (18), si possono distinguere, con qualche approssimazione, tre fasi dell’attività dei prefetti durante il periodo dall’unità d’Italia alla prima guerra mondiale. La prima, vide protagonisti i prefetti in carica nei primi del Regno che si possono, a ragione, denominare "i prefetti dell’unificazione politica", la seconda, quelli in servizio dopo il 1870 ai quali è dovuto il riconoscimento di "prefetti dell’unificazione amministrativa", la terza, quelli in servizio dall’inizio del secolo XX fino alla prima guerra mondiale, ai quali spetta l’appellativo di "prefetti giolittiani".
I prefetti dell’unificazione politica.
La vita e l’opera dei prefetti durante i primi anni del Regno d’Italia sono state descritte da Ernesto Ragionieri. In uno studio fondamentale, la cui prima stesura risale al 1961, che inaugurò la storiografia italiana sui prefetti, il Ragionieri mise in luce come i 59 prefetti in carica al momento della proclamazione del regno d’Italia, avessero un altissimo senso della loro funzione. L’illustre storico ha scritto: "rappresentare in un capoluogo di provincia, grande o piccolo che fosse, il nuovo Stato nazionale era un compito che questi uomini avvertivano quasi come espressione di un ordine civile e politico superiore [...] questi funzionari sentivano come grande missione della loro vita la rappresentanza del nuovo Stato nazionale" (19). I prefetti erano allora un corpo omogeneo per origine sociale e formazione culturale, che coincidevano con la provenienza sociale e con la cultura della classe politica e della ristretta classe dirigente dell’epoca (20). Furono, probabilmente, queste caratteristiche, piuttosto che le leggi di indirizzo accentratore, che permisero a quei funzionari di realizzare, in pochi anni, la fusione delle province degli Stati preunitari in un grande Stato nazionale. Al raggiungimento di quello scopo contribuirono anche i frequenti trasferimenti ai quali i prefetti, ed in generale tutti i funzionari statali, erano soggetti, per cui si formò ben presto un’amministrazione nazionale. In quegli anni, il sardo Pes di Villamarina fu prefetto di Milano, il siciliano Fardella di Torrearsa prefetto di Firenze, il valtellinese Luigi Torelli prefetto di Palermo, il romagnolo Giuseppe Pasolini prefetto di Torino, l’umbro Filippo Gualtiero prefetto di Napoli, il fiorentino Carlo Bosi e il sardo Campi Bazan prefetti di Macerata. Un esempio, tratto dalle memorie di Giuseppe Giannelli, consigliere di prefettura e sottoprefetto in varie province negli anni successivi all’unificazione, dimostra come l’omogeneità sociale dei membri della carriera prefettizia con la classe dirigente dell’epoca sia stata elemento determinante nel favorire l’unificazione del Paese. Giuseppe Giannelli, che era un aristocratico napoletano, proprietario terriero, amico di Silvio Spaventa e di Giuseppe Pisanelli, racconta come, quando era sottoprefetto di Melfi in Lucania, riuscì a convertire il più grande proprietario terriero di quel circondario, sostenitore dei Borboni e finanziatore del brigantaggio legittimista che infestava quelle contrade, a leale suddito del nuovo regno. Giannelli convinse, sulla base della solidarietà di classe, il latifondista lucano che i Savoia erano una monarchia, come i Borboni, e che il nuovo Stato avrebbe protetto, meglio dell’antico, i suoi interessi. In tal modo, i briganti, privati di protezione e di finanziamenti, caddero nelle mani del sottoprefetto (21).
I prefetti dell’unificazione amministrativa.
Con il trasferimento della capitale a Roma, l’Unità d’Italia era compiuta, ugualmente, con l’approvazione della legge 20 marzo 1865 n. 2248 che reca appunto il titolo "Legge per l’unificazione amministrativa", le scelte politiche circa la struttura del nuovo Regno erano avvenute; quindi, il compito principale dei prefetti, sottoprefetti e consiglieri di prefettura in servizio in quegli anni, fu quello di indirizzare gli enti locali entro i binari della nuova legislazione unitaria (22). In quel periodo, risolti i problemi dell’unificazione nazionale, si impose la "questione amministrativa" come testimoniano le discussioni parlamentari e il grandissimo numero di scritti pubblicati in quegli anni sulle istituzioni amministrative del nuovo Regno. I prefetti dell’epoca ebbero chiara coscienza del compito al quale erano chiamati come risulta dalle relazioni inviate al ministero dell’interno, dai loro ricordi biografici, dall’indirizzo dato alla loro azione. Un testimonianza eloquente è fornita da Giacinto Scelsi, che può essere considerato il modello del prefetto amministrativo. Giacinto Scelsi, siciliano emigrato a Torino, prese parte con Crispi all’impresa dei Mille e dopo la proclamazione del Regno fu nominato prefetto a 36 anni iniziando una carriera che lo vide a capo di 15 province in tutte le regioni italiane. Nel 1866, lo Scelsi, prefetto di Foggia, disse dinanzi al consiglio provinciale: "più fortunato dei miei illustri predecessori la cui opera venne assorbita dalle anormali condizioni della pubblica sicurezza e dall’attuamento delle nuove istituzioni, potrò inaugurare l’era amministrativa". Era quello, secondo lo Scelsi, il compito istituzionale del prefetto: "attuare la buona amministrazione con criteri moderni" che presupponeva la conoscenza delle condizioni economico-sociali della provincia. A questo scopo, il prefetto, nel breve periodo durante il quale rimase a Foggia (un anno e quattro mesi), condusse a termine un’accurata ricerca di statistica sociale sulle condizioni della provincia e fece approvare dal consiglio provinciale un complesso piano di bonifica e irrigazione e la concessione di contributi per la costruzione di strade comunali che trassero il promontorio garganico dall’isolamento. Quello che aveva fatto a Foggia, Scelsi lo fece anche nelle altre province nelle quali esercitò le sue funzioni. Altri prefetti lo imitarono, fra gli altri, Torelli, per Venezia, Sormani Moretti, per Verona, Tegas, per Lucca, anche le grandi inchieste parlamentari di quel periodo: quella del 1875 sulle condizioni sociali ed economiche della Sicilia e quella del 1877 sulle condizioni dei contadini, nota come inchiesta Jacini, si fondano sulla documentazione raccolta dai prefetti. Risulta perciò, come ha messo in evidenza una ricerca curata dal più illustre geografo italiano (23), che i prefetti "amministrativi" dimostrarono un vivo interesse per la conoscenza delle condizioni della provincia ad essi affidata, sorretto da una cultura versata nelle ricerche di statistica sociale. I prefetti si assunsero anche il compito di artefici della modernizzazione delle antiquate strutture economico-sociali ereditate dagli Stati preunitari (24). Particolarmente elevato risulta il livello culturale dei prefetti e dei funzionari della carriera prefettizia in quel periodo, come dimostrano gli esempi seguenti. La prima traduzione italiana dall’inglese dell’opera di John Stuart Mill, La libertà classico del pensiero liberale, fu eseguita dal prefetto di carriera Giuseppe Marsiaj (25). Giuseppe Prezzolini così ricorda il padre, il prefetto di carriera Luigi Prezzolini, che resse, durante gli anni 1884-1899, le prefetture di Grosseto, Sondrio, Macerata, Belluno, Reggio Emilia, Udine, Novara: "Il primo letterato che conobbi fu mio padre. Veramente, mio padre era prefetto, ma, uomo d’una bella cultura umanistica, portava, con sé, di residenza in residenza, una biblioteca" (26). Nell’archivio di Filippo Turati, custodito presso la Società umanitaria di Milano, sono conservate le carte del padre del fondatore del partito socialista, il prefetto Pietro Turati, il quale, durante gli anni 1870-1876, fu a capo delle province di Pavia, Siracusa e Cremona. Fra le carte del prefetto Turati, insieme a numerosi suoi articoli in materia giuridica ed economica, sono conservate le versioni dall’inglese, dal tedesco e dal francese, da lui eseguite, di scritti dei principali poeti e romanzieri dell’epoca (27). Ulderigo Botti, che fu dal 1859 al 1887 consigliere di prefettura e sottoprefetto in diverse province, promosse, nelle località dove esercitò le sue funzioni, importanti scavi archeologici ed è considerato uno dei fondatori della paleontologia italiana (28).
I prefetti giolittiani.
Sui prefetti del periodo giolittiano pesa il giudizio di Gaetano Salvemini che li accusò di essere, particolarmente nelle province meridionali, i servili strumenti del Governo nel manipolare le elezioni. Ricordando quei prefetti, Salvemini scrisse: "Se Lombroso preparasse una nuova edizione dell’Uomo delinquente, dovrebbe dedicare un intero capitolo a quella forma di delinquenza politica perniciosissima che va sotto il nome di ‘prefetto’ italiano" (29). Il severo giudizio di Salvemini, influenzato dalle contingenze della polemica politica, deve essere verificato per mezzo di ricerche storiche che pongano in luce quali fossero gli interventi dei prefetti durante le elezioni, in tal senso sollecitava gli studiosi Pier Luigi Ballini nella sua fondamentale opera sulle elezioni nella storia d’Italia (30). L’invito è stato accolto da Nico Randeraad che ha esplorato gli archivi delle prefetture di Venezia, Bologna e Reggio Calabria, mettendo in luce come il compito principale dei prefetti nel corso delle elezioni fosse quello di "assicurarsi che venisse rispettata la legge" e che l’intervento a favore dei candidati filogovernativi "non era chiaramente separabile dall’opera di costruzione del sistema rappresentativo" completamente sconosciuto nell’Italia dell’epoca (31). Le documentate conclusioni del Randeraad dimostrano che, per valutare l’azione dei prefetti, è indispensabile sgombrare la mente dalla visione che noi abbiamo delle elezioni politiche e amministrative. Occorre, infatti, considerare che, fino alla riforma attuata con la legge 30 giugno 1912 nn. 665 la quale introdusse il suffragio universale maschile (le prime elezioni politiche con la nuova legge si tennero il 26 ottobre 1913), il corpo elettorale era rappresentato da un’esigua minoranza della popolazione. La lotta politica non si svolgeva perciò fra partiti politici organizzati, ma fra consorterie e gruppi di interessi. Si tengano presenti i seguenti dati:
– nel 1865, gli elettori erano il 2% della popolazione
– nel 1890, gli elettori erano il 9% della popolazione
– nel 1909, gli elettori erano l’8,3% della popolazione.
Soltanto nelle elezioni del 1913 gli aventi diritto al voto raggiunsero il 23,2% della popolazione (32). Pertanto, fino alla prima guerra mondiale, gli interventi dei prefetti nelle elezioni si svolsero in assenza di partiti organizzati. Con l’avvento del suffragio esteso a tutti i cittadini maschi e con la formazione dei partiti politici organizzati, gli interventi dei prefetti non ebbero più spazio. Il prefetto giolittiano è stato descritto da Gaetano Natale. Giovanni Giolitti, l’immane burocrate com’era soprannominato avendo trascorso lunghi anni nella amministrazione pubblica, conosceva a perfezione la complessa macchina amministrativa per cui le istruzioni ai prefetti furono sempre chiare e precise, come ricorda nelle sue memorie il prefetto Amedeo Nasalli Rocca (33). I prefetti si sentirono perciò guidati da un esperto timoniere e divennero - alcuni loro malgrado - giolittiani. Gaetano Natale ha scritto che Giolitti "mise il prefetto di fronte alla questione sociale. Lo diresse a comprenderla ed a giudicarla nella sostanza più che nei riflessi politici" (34). Giovanni Spadolini ha anche messo in luce la sapiente azione dei prefetti di quel periodo nei confronti del nascente movimento politico dei cattolici (35).L’"effetto Giolitti" sui membri della carriera prefettizia in particolare e, in generale, su tutta la burocrazia italiana è durato a lungo ed ha avuto l’effetto di preservare, almeno in parte, durante il periodo fascista, la pubblica amministrazione da eccessi e prevaricazioni perché i funzionari entrati in carriera durante il precedente periodo del liberalesimo giolittiano, si consideravano servitori dello Stato, piuttosto che del Regime. Lo ha testimoniato, nelle sue memorie, il socialista Giuseppe Romita che fu il primo ministro dell’Interno nel secondo dopoguerra. Romita ha scritto: "I prefetti [...] non erano stati così ben visti dai fascisti come si diceva. Effettivamente, taluni si erano posti a completo servizio del regime, ma altri, la maggioranza, avevano adempiuto al proprio dovere impedendo ai gerarchetti locali di compiere quelle prepotenze per le quali viceversa questi avevano una così profonda vocazione" (36).
NOTE
(1) G. Saredo, Il prefetto nel diritto pubblico italiano, in "Giurisprudenza italiana", 42 (1890), parte IV coll. 1-46 ripubblicato ampliato in Id., La nuova legge comunale e provinciale commentata con la dottrina, la legislazione comparata e la giurisprudenza, Torino, 1892, vol. II, pp. 36 ss. Sul prefetto nel periodo liberale è fondamentale per l’analisi giuridica dell’istituto e per le acute considerazioni sull’evoluzione del medesimo L. Frezzini, Prefetto e sotto-prefetto in Digesto italiano, Torino, 1909, vol. XIX, parte prima, pp. 308-367. Per ulteriori indicazioni bibliografiche rinvio a E. Gustapane, Le fonti per la storiografia dei prefetti, in "Storia, amministrazione costituzione. Annale ISAP", n. 1, 1993, pp. 245-279.
(2) T. Marchi, Gli uffici locali dell’amministrazione generale dello Stato, in Primo trattato completo di diritto amministrativo italiano diretto da V.E. Orlando, Milano, 1907, vol. II, parte I, p. 158.
(3) G. Salvemini, Il collegio uninominale, in Id., Scritti vari (1900-1957), Milano, 1978, p. 869.
(4) L’influenza del modello napoleonico è dimostrata dai documenti pubblicati in C. Pavone, Amministrazione centrale e amministrazione periferica da Rattazzi a Ricasoli (1859-1866), Milano, 1964, p. 215 ss.; L. Antonielli, I prefetti dell’Italia napoleonica, Bologna, 1983; P. Aimo, Le origini della giustizia amministrativa. Consiglio di prefettura e Consiglio di Stato nell’Italia napoleonica, Milano, 1990.
(5) T. Marchi, Gli uffici locali, cit., p. 157: "Non vi è, si può dire, modalità di esplicazione della pubblica attività che non rientri in una delle modalità di esplicazione delle funzioni del prefetto".
(6) M.S. Giannini, Autonomie comunali e controlli statali, in I. Zanni Rosiello (a cura di), Gli apparati statali dall’Unità al fascismo, Bologna, 1976, pp. 103-122 questo testo riproduce le pagine 24-44 del saggio del Giannini, I Comuni in Atti del convegno celebrativo del centenario delle leggi amministrative di unificazione, Vicenza, 1967.
(7) L. Frezzini, Prefetto e sotto prefetto, cit., p. 325 spiega i motivi per i quali all’inizio del secolo la scelta dei prefetti avvenne prevalentemente fra i funzionari di prefettura.
(8) V.E. Orlando, Principii di diritto amministrativo, 5a edizione, Firenze, 1925, p. 171.
(9) N. Randeraad, The State in the Provinces. The prefecture as Palace after the Unification, in P. van Kessel (a cura di), The Power of Imagery. Essays on Rome, Italy and Imagination, Roma, 1992, pp. 98-108.
(10) P. Lucchetti, Immagini d’altri tempi in "Instrumenta" (Rivista di cultura professionale della Scuola superiore dell’Amministrazione dell’Interno), anno I, n. 3, 1997, pp. 1143-1146.
(11) P.C. Boggio e A. Caucino, Legge provinciale e comunale commentata, Torino, 1860, pp. 69-70.
(12) L.M. Giriodi, I pubblici ufficii e la gerarchia amministrativa, in Primo trattato completo di diritto amministrativo, cit., Milano, 1900, vol. I, pp. 403-418, le statistiche sull’applicazione della "garanzia" sono riportate a p. 409; M. La Torre, La "garenzia" amministrativa, in "Amministrazione italiana", 1953, pp. 549-602; A. Tesauro, Garanzia amministrativa, in "Novissimo Digesto italiano", Torino, 1961, vol. VII, pp. 750-753; E. Urbani, Rassegna di giurisprudenza in materia di garanzia amministrativa del sindaco, in "Rivista amministrativa della Repubblica italiana", 1965, pp. 23-36. La "garanzia amministrativa" è stata dichiarata incostituzionale con la sentenza della Corte costituzionale 19 febbraio 1965, n. 4 per contrasto con l’articolo 28 della Costituzione; la sentenza è pubblicata nel "Foro amministrativo", 1965, parte I, sezione I, pp. 33-35.
(13) G. Mantellini, I conflitti d’attribuzioni fra le autorità giudiziaria e amministrativa in Italia. Parte prima anni 1866-1870, Firenze, 1871; Parte seconda anni 1871 e 1872, Firenze, 1873. I conflitti di attribuzione sono disciplinati attualmente dagli articoli 41 e 368 del codice di procedura civile che riconoscono tuttora al prefetto il potere di sollevare il conflitto v. , al riguardo, M. Bruno, I conflitti di attribuzione: introduzione storica all’istituto disciplinato dal codice di procedura civile, in "Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza", n. 5, 1997, pp. 501-513.
(14) Questi dati sono riportati in I senatori del Regno, a cura del Segretariato generale del Senato, Roma, 1934, vol. I, p. 184.
(15) Sulle disposizioni riguardanti i due ruoli dell’amministrazione provinciale e di quella centrale dell’Interno, v. L.M. Giriodi, I pubblici ufficii e la gerarchia amministrativa, in "Primo trattato completo di diritto amministrativo", cit., Milano, 1900, vol. I, pp. 645-652.
(16) Le differenze dell’azione dei prefetti liberali sono state messe in evidenza nel fondamentale studio di N. Randeraad, Autorità in cerca di autonomia. I prefetti nell’Italia liberale, Roma, 1997. L’Autore ha scelto tre prefetture quelle di Venezia, Bologna e Reggio Calabria per mettere in evidenza la diversità dell’attività dei prefetti in relazione alle situazioni locali, durante il periodo 1861-1895.
(17) V.G. Pacifici, Angelo Annaratone (1844-1922). La condizione dei prefetti nell’Italia liberale, Roma, 1990. M. Casella, Prefetti dell’Italia liberale. Andrea Calenda di Tavani, Giannetto Cavasola, Alessandro Guiccioli, Napoli, 1996.
(18) Le relazioni sulle condizioni sociali ed economiche della provincia, che i prefetti dovevano inviare periodicamente al Ministero dell’interno, sono indispensabili per conoscere la realtà delle varie province del Regno v. P. Borzomati, La Calabria dal 1882 al 1892 nei rapporti dei prefetti, Reggio Calabria, 1974; G. Astuto, La provincia di Siracusa nel rapporto di un prefetto liberale, in "Archivio storico siracusano", serie III, IV, 1990, pp. 111-133.
(19) E. Ragionieri, Politica e amministrazione nello Stato unitario, in Id., Politica e amministrazione nella storia dell’Italia unita, 2a edizione, Roma, 1979, pp. 81-137. Le citazioni sono tratte da p. 127 e da p. 129.
(20) D. D’Urso, Prefetti di altri tempi. Cesare Bardesono, Guglielmo Capitelli, Alessandria, 1990; Id., Storie di prefetti, Alessandria, 1991.
(21) Joseph pro domo sua (pseudonimo di Giuseppe Giannelli), Storia di un periodo dell’amministrazione italiana, Salerno, 1891, pp. 85-88.
(22) E. Gustapane (a cura di), I prefetti dell’unificazione amministrativa nelle biografie dell’archivio di Francesco Crispi, in "Rivista trimestrale di diritto pubblico", 1984, pp. 1034-1101.
(23) L. Gambi, Le "statistiche" di un prefetto del Regno, in "Quaderni storici" n. 45, 1980 (numero monografico dedicato a L’indagine sociale nell’unificazione italiana), pp. 823-866.
(24) Sui tentativi dei prefetti per trasformare, nelle province meridionali, i Monti frumentari in moderne Casse di risparmio, v. G. Lebrecht, Il risparmio e l’educazione del popolo, Verona, 1875, parte prima, pag. 80.
(25) La libertà di J. Stuart Mill. Traduzione fatta sull’ultima edizione inglese dall’avv. G. Marsiaj, Tipografia della Rivista dei Comuni italiani, Torino, 1865.
(26) G. Prezzolini, L’italiano inutile, Firenze, 1964, p. 15.
(27) Archivio Turati, a cura di A. Dentoni-Litta, Roma, 1992, pp. 362-367.
(28) I. Biddittu, Botti, Ulderigo in "Dizionario biografico degli italiani", Roma, 1971, vol. 13°, pp. 450-452.
(29) G. Salvemini, Federalismo e regionalismo (1949), in Id., Movimento socialista e questione meridionale, Milano, 1962, p. 629.
(30) P.L. Ballini, Le elezioni nella storia d’Italia dall’Unità al fascismo, Bologna, 1988, p. 35.
(31) N. Randeraad, Autorità in cerca di autonomia, cit., pp. 259-262.
(32) Istituto centrale di statistica - Annuario statistico italiano, 1944-1948, Roma, 1949, Serie V, vol. I, Tavola 153: "Notizie sommarie sulle elezioni generali della Camera dei deputati dal 1861 al 1948".
(33) A. Nasalli Rocca, Memorie di un prefetto, compilate sull’originale e pubblicate a cura di Carlo Trionfi, Roma, 1946. Il conte Amedeo Nasalli Rocca, entrato per concorso nel 1874 nella carriera prefettizia, è l’esempio migliore del funzionario di prefettura e del prefetto di carriera del periodo liberale. Le sue memorie sono un documento importantissimo per la conoscenza dell’amministrazione italiana.
(34) G. Natale, Giolitti e gli italiani, con prefazione di Benedetto Croce, Milano, 1949, p. 48.
(35) G. Spadolini, Giolitti e i cattolici (1901-1914), Firenze, 1970, pp. 138-177. I prefetti in servizio nei primi anni del Regno erano stati, invece, ostili alle iniziative del mondo cattolico perché consideravano i "clericali" temibili avversari dell’Unità nazionale, v. D. D’Urso, I prefetti e la Chiesa, Alessandria, 1995.
(36) G. Romita, Dalla monarchia alla repubblica, prefazione di Giuseppe Saragat, Milano, 1966, p. 47.
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